2012 年 1 月 16 日
新時期如何加強收費公路監管（上）
在我國現有公路網中，大部分依靠收費公路政策建成，收費公路政策對我國公路事業的建設和發展起到重要作用，但是隨著中國交通和物流業的快速發展，收費公路帶來的運輸成本也顯而意見。在新形勢下如何調整收費公路政策，如何強化收費公路監管？自即日起，本報刊登《新時期如何加強收購公路監管》，以饗讀者。
我國收費公路發展現狀
20世紀80年代中期，在國家財政資金非常緊張、社會對交通發展又有很大需求的情況下，國家探索提出了"貸款修路、收費還貸"等一系列收費公路政策，創新公路發展的投融資體制。 1997年，頒布實施的《公路法》正式將"國家允許依法設立收費公路"作為一項法律制度予以確立。收費公路政策的貫徹執行和法律制度的確立，有力地保障了我國公路建設籌資工作的開展，改變了政府財政資金長期投入不足、公路發展緩慢制約經濟社會發展的狀況，充分調動了地方政府的積極性，吸引了大量社會資金進入公路建設領域，極大地加快了公路發展步伐，使我國公路交通發展在短短二十多年裡取得了舉世矚目的成就，突出體現在：
一是公路網規模大幅提高。至2010年底，我國公路網總里程達到398萬公里，與1985年實施收費公路政策以前相比，全國公路總里程提高了近3.2倍。
二是路網結構得到實質性改善。高速公路從無到有，用20餘年時間建成了7.4萬公里，居世界第二位。二級以上高等級公路在公路網中所佔比重與1985年相比提高了約8.7倍。
三是服務水平顯著提升。目前，全社會94.5%的客運量和74.1%的貨運量都是由公路運輸完成的，尤其是以高等級公路為主的國家幹線路網的服務水平顯著提升，占公路網1.7%的高速公路承擔的貨運量佔全社會公路貨運量的比重超過30%。
據統計，在現有公路網中，大約65%的國道和38%的省道是依靠收費公路政策建成的；95%以上的高速公路、61%的一級公路、42%的二級公路是依靠收費公路政策建成的。實踐證明，收費公路政策的實施對我國公路事業的建設和發展起到了十分重要的作用。
收費公路發展中的問題
目前，收費公路政策實施已近30年，社會環境較當初發生了很大變化。而且，由於收費公路屬於先發展後規範，隨著收費公路規模的逐步擴大，也暴露出一些不容忽視的問題，使收費公路屢屢成為社會和輿論的關注熱點。分析這些問題及其產生的原因，主要體現在收費公路發展與公眾通行需求（外部）和行業可持續發展（內在）不相適應兩個方面：
（一）收費公路服務與公眾通行需求之間矛盾突出
隨著人們生活水平的逐步提高，機動化社會的快速來臨，通過公路出行頻率越來越高，社會對公路交通通行服務提出了新的更高要求，正從"走得了"向"走得好"和"走得明白"升級。概括起來，矛盾的主要表現為：一是高等級道路服務供給的有限性與通行服務需求的無限性之間存在矛盾。二是法律不完善或配套制度建設滯後影響了行業調控力度。三是部分項目監管不到位、服務水平低下損害了行業形象。如一些在《收費公路管理條例》出台前建成的收費公路項目收費期限較長，一些收費經營企業養護管理不到位，服務質量不高等等。
（二）現有收費管理制度與行業可持續發展不適應
隨著我國經濟社會的發展，公路發展形勢與需求也在不斷深化，公路發展面臨的主要矛盾和收費公路實施背景在悄然轉移，審視目前收費公路政策與管理制度，將會發現與未來行業可持續發展存在如下幾個方面的不適應：一是現有對單個項目進行經濟核算（審批收費期限和收費標準）的製度安排，與行業發展融資實踐不相適應，使一些向邊遠窮地方延伸的項目喪失市場化融資能力，且公路建成後的收費期與公路使用發揮效益期不匹配，存在當代公路使用者為下一代公路使用者承擔道路通行費的"代際不公"問題。二是現有收費公路制度未統籌安排管養資金，制約了路網發展建、管、養資金的統籌利用。當前，對收費公路項目僅把收支財務平衡原則局限於補償投資成本收回階段，而並未考慮長期養護階段的持續性資金需求。三是現有徵收通行費目的單一性，與將收費作為行業調控管理手段之一的多樣性不相適應。如用收費手段來調控主要通道交通量、優化通道資源配置，促進公共交通發展等目的。目前，在國家法定節假日期間，尤其是五一、十一、春節等大的節假期，很多地方都在探討實踐通過降低收費標准或免費放行的方式，緩解擁堵、快速疏導交通。
公路交通事業發展面臨形勢
交通運輸業作為國民經濟與社會發展的基礎性、服務性、先導性行業，國家歷來重視其在重大發展戰略中的引導和帶動作用，把交通運輸作為國民經濟發展當中的重點領域來推進，優先發展。黨的十七屆五中全會更是明確提出，在"十二五"期間要按照適度超前的原則，統籌各種運輸方式發展，構建便捷、安全、高效的綜合運輸體系。總體來看，我國公路交通發展水平與發達國家相比還比較滯後，未來一段時間公路交通仍處於快速發展和高速公路成網的關鍵時期，路網發展資金壓力大。
（一）公路交通發展水平相對滯後，未來服務供給壓力大
一方面，當前我國路網密度較低，人均高等級公路少，道路客貨運強度高。據統計，每平方公里國土面積擁有的高速公路我國僅是美國的46.2%、德國的12.7%、日本的23.5%；人均擁有高速公路里程我國僅為美國的10.3%、德國的22.7%、日本的62%；我國每年每萬輛汽車承擔的貨物周轉量是9.8億噸公里，分別是美國、日本、英國的4.5倍、5.9倍和1.8倍。另一方面，未來公路客貨運輸需求量增長迅猛，道路服務供給壓力大。 2010年3月29日，國新辦舉行新聞吹風會指出，未來10年至15年，我國仍將處於城鎮化快速發展階段，城鎮化水平將年均提高0.8-1個百分點。而據統計，我國城鎮居民的年均出行次數是農村居民的8到9倍。在汽車保有量方面，將由目前的約7000萬輛提高到2020年的約2億輛。城市人口規模的擴大和汽車保有量的快速增長，將導致公路客貨運輸需求量的顯著增長，給道路供給與服務帶來巨大壓力。
（二）路網建設發展任務重，資金壓力較大
根據《交通運輸"十二五"發展規劃》，"十二五"期末全國公路總里程將達到450萬公里，高速公路將達到10.8萬公里，二級及以上公路里程將達到65萬公里，國省道總體技術狀況達到良等水平。據統計，目前國家高速公路網還有32%的路段處於在建階段或尚未開工建設；國道、省道中分別佔16%和38%的三級以下公路亟待改造升級；農村公路的網絡化水平和整體服務能力還有待明顯提高。預計"十二五"期全國公路建設資金需求年均約1萬億元，除車購稅等專項資金以外，對路網改建和新建的建設資金缺口比例約為65%，這部分資金缺口很難在現有的政府財政框架下有效解決。
在養護管理方面，據測算維持現有400萬公里的路網正常運轉，每年需養護管理與運營經費約3000億元，但2010年可用於公路養護資金僅1500億元，只能滿足需求的50 %。隨著未來我國公路網規模的逐步擴大，養護資金需求將更加龐大。預計2020年基本完成大規模路網建設後，每年維護費需要4000億元，公路養護資金短缺的矛盾將更加突出。
國外收費公路發展實踐
與20世紀90年代相比，目前在世界範圍內正有越來越多的國家和地區已經或正準備採用收費公路政策。據不完全統計，目前約近70個國家和地區不同程度地採取了收費公路政策，截止2009年底這些國家（不含中國）的收費公路規模已達近15萬公里，主要是高速公路、橋樑、隧道等容易實現排他收費的公路項目。概括起來，國外收費公路發展體現以下幾個特點：
（一）收費規模有逐漸擴大趨勢
近年來，不但發展中國家特別是新興經濟體國家的收費公路發展較快，而且長期以政府財政投入為主的美國等發達國家收費公路發展也有不斷擴大趨勢。據有關統計，如發展中國家巴西、南非和馬來西亞的收費公路，分別從1999年的856公里、825公里和1127公里，增加到2008年的8467公里、2400公里和1630公里；發達國家中的美國收費公路則從90年代的9000公里發展到2009年底的1.3萬公里左右，歐洲（見表1-1所示）收費公路從2000年的1.9萬公里增加到2008年的2.9萬公里，增加了50 %。
（二）解決財政資金不足是收費主要目的
縱觀世界各國，實施公路收費的主要原因在於解決或彌補公路建設與養護資金短缺問題。如在美國，進入20世紀以來受困擾於州際公路系統破損嚴重，進入大修期，政府財力不足以應付巨額、持續性的道路維護和養護費用支出，開始重新審視和局部恢復收費公路政策，2011年紐約州政府推出13個市場化運作的公路項目，包括高速公路、大橋和普通城市公路；德國則由於跨境貨車交通量大，公路損壞加速，路面維修所需大量資金投入致使政府不堪重負，遂於2002年4月通過了高速公路養路費法，對所有超過12噸的貨車實施收費。在發展中國家，如南非、巴西、克羅地亞等更是積極採用收費公路政策作為籌集公路建設資金的重要來源渠道。
（待續）
(文章引述中國物流企業網)